湖南长沙市望城区金山桥街道金坪一居民自建房发生坍塌事故

2022年4月29日中午12点，湖南省长沙市望城区金山桥街道金平社区盘树湾一居民自建房屋倒塌，造成53人死亡、10人受伤。经初步核实，该自建房存在原五层加至八层、改变房屋承重结构、安全检测报告不实等违法问题。近年来，全国各地自建房事故频发，不少事故房在规划、设计、施工、监理、检测、验收、鉴定、监理等环节都存在不同程度的问题。如果改变，悲剧将重演。

对于自建房屋，在房屋使用过程中擅自改扩建，“改房者”改变使用目的，直接危害公共安全。一旦发生安全事故，后果将不堪设想，需要对此类房屋进行重点监管。 ，加大查处力度，及时制定切实可行的整改方案并坚决落实，消除施工隐患，尽快解决历史欠债。

一、自建房安全监管问题

(一）监管意识不强

自建房是我国传统建筑方式的主流，特别是在广大农村，几乎所有的农村居民都是通过自建房来满足生活需求的。现实中，由于长期以来对自建房监管缺失，农村居民难以理解和接受相关监管要求。此外，农村经济条件相对落后，农民支付能力不高。为节约施工成本，设计、施工申请、施工、验收等环节均未按规范执行，客观上增加了监理难度。在农村和乡镇，有大量应纳入但未纳入前期管理的自建房。此外，由于监管和技术支持薄弱，多部门和基层组织协调不力，大部分监管部门履职意愿不强。监管通常只是形式。

（二）不切实际的前端监督

在房屋建设阶段，自建房屋一般由户主设计、施工、监理。正式审查，无论设计图纸是否科学，是否按图纸施工自建房成本，房屋结构是否存在安全隐患，工程质量是否符合国家和行业标准要求。户主自己组织建设和检查，又是运动员又是裁判员，监管部门难以发挥监管作用。

为此，湖南省政府办公厅于2021年12月17日印发《关于进一步加强农村住房质量安全监管的通知》，福建省住房和城乡建设厅印发2022年4月29日《关于进一步加强农村住房质量安全监管的通知》福建省关于加强农村自建房（三层及以下）建设重点节点及竣工现场检查指导的通知验收，均要求自建房设计阶段统一管控，重点节点现场检查，竣工验收时乡镇，人民政府及时帮助组织设计、监理等单位参与。但在现实中，上述通知并未得到严格执行，相关内容也未在上级法律中明确。

(三）缺乏后端监管

在房屋使用管理阶段，违章改扩建、擅自加高、顶盖、开挖地下空间、擅自改变结构布局、擅自“改建者”改变用途等具有一定的隐蔽性。具体负责监管的部门法律制度不明确，有待进一步完善。现实中，此类违章房屋大量存在，已成为事实。完全拆除是不现实的，而且会浪费资源。所以很多地方都需要专业机构对房屋质量进行鉴定，鉴定合格后才能投入使用。但检测鉴定机构参差不齐，一些机构往往侥幸心理，不严格遵守职业道德和法律底线，随意出具检测鉴定报告，带来巨大的安全隐患。因此，如何理顺各方责任，如何有效形成规范化、全流程、系统化的后端监管体系，值得探讨。

(四）监管不力

在实践中，监管部门只按程序办理自建房成本，仅对已发现的违法建设活动下达责令停建限期整改的通知，对是否停工不进行动态监管施工及整改是否到位。认为法律文件已经出台，有免责依据，无需采取有效措施阻止违法建设活动的继续。执法不严，监管流于形式。

二、自建房安全监管建议

(一）开展安全法制宣传讲座，争取公众支持

群众路线是我们党的重要法宝。要深刻认识当前自建住房安全的严峻形势，牢固树立底线思维，坚决克服麻痹大意和松懈的思想和运气，始终坚持人民至上、生命至上。充分发挥村（居）民委员会在基层社会治理中的战斗堡垒作用，充分发动群众，凝聚广泛共识，利用报纸、电视、互联网等新闻媒体，广泛宣传自我建设的重要性。开展住房安全专项整治工作，提高业主和用户的安全使用主体责任意识和全社会公共安全意识。继续开展安全普法宣传，以案例解释、执法有力，引导业主、业主自查自拆。各地要建立奖励举报举报制度，畅通群众违法建设举报渠道，做到早发现早制止，进一步形成群查群治的工作氛围。

(二）理顺部门职责，细化管理流程

做好自建房安全监管工作，要按照谁拥有、谁用、谁用的原则，督促落实“四责”谁负责，谁发牌谁负责，谁负责谁负责。责任、用户安全责任、相关部门监管责任、属地政府管理责任。在“四方责任”中，自建房业主、使用人和属地管理的责任比较明确，而监管部门的责任比较模糊，需要进一步细化。因此，理顺主管部门的监管职责尤为重要。

在房屋建设监管方面，县级以上人民政府自然资源主管部门一般负责农村房屋建设规划、农用地流转、房屋权属登记的监督管理工作；建设主管部门负责农村住房建设设计、施工的监督管理工作；县级以上人民政府农业农村主管部门负责农村住房建设的监督管理工作；财政、交通、水利、生态环境、林业等主管部门按照各自职责，负责农村住房建设相关管理和服务工作。目前该领域的制度设计和监管流程比较完善，基本没有争议。

关于住宅室内装修活动的管理，农村自建房没有明确规定，但城市地区适用《住宅室内装修装修管理办法》，一般由业主管理。建设或房地产管理部门（住房部门）。未经城乡规划行政主管部门批准，在住宅室内装修、装修活动中建造任何建筑物、构筑物，或者擅自改变住宅外立面、门窗在非承重外墙上开设的，城管部门应当遵守法律法规。授权行使管理和行政处罚权。

目前对于改扩建房屋使用过程中的审批和监督，尚无明确的法律规定。一般认为应参照新建项目办理，需向市、县城乡规划主管部门重新申领建设用地规划许可证。 2018年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于调整住房和城乡建设部职责的通知》规定，“城乡住房和城乡建设部的规划管理职责划归自然资源部”，同时住房和城乡建设部还承担着规范住房和城乡管理秩序的职责施工和建设工程质量安全监督。在《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强农村住房质量安全监管的通知》（湘政办发[2021]78号）中，还明确“市人民政府负责制定农村住房改扩建管理办法，一级自然资源、住房和城乡建设部门要加强对农村住房改扩建、乡镇的指导监督人民政府负责指导和监督农村住房改扩建、加建、分区等建设活动。”对于同时涉及违法占地的改扩建，自然资源和农业农村部门也依法承担相应的监管责任。

目前对于“住改派”自建经营用房的审批和监管没有明确的法律规定，也是实践中争议最大的领域。目前，《浙江省城乡规划条例》规定，临时改变房屋用途的认定，应当经城乡规划和国土资源主管部门（国土资源部）批准。自然资源）。执行城市房地产管理法等法律法规。 《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强农村住房质量安全监管的通知》（湘政办发[2021]78号）明确“用于生产经营和出租的住房，对质量安全评价的，任何单位和个人擅自将未通过质量安全评价的农村住房用于生产、经营或者出租的，由县级人民政府组织有关部门予以处理。经核查不符合有关规定的，应当及时停止生产、经营或者出租活动，并报县级市场监管部门和住房城乡建设部门依法依规处理。”从多地出台的规范性文件来看，市场监管部门都被赋予了一定的监管义务，但监管职责总体上较为模糊。

此外，教育、民族宗教、民政、交通、文化和旅游、卫生、体育、公安、应急管理等部门依法对特定领域和场所负有相应的监管责任和法规。

总之，对于自建房使用阶段的监管，要进一步理顺职责，明确县级部门与乡镇的职责分工，细化审批监管流程，形成工作协同增效，填补监管漏洞，真正建立起常态化、全过程的安全管理体系。

(三）创新监管方式提升监管效能

违法建设增加安全管控风险。几乎所有的事故都伴随着违建和违建。违建业主的动机大多是为了节省成本或获取非法利益。违法成本不高，难以遏制他们违法的思想和冲动。如何通过经济和法律手段增加违法成本，比如建立“没收违法所得”（包括早期出租或出售违法建筑所得的全部收入）制度，从根源入手，让人们不愿违法，不敢违法。

注重源头管控，加强日常监管，构建事前、事中、事后的动态监管体系。新建房屋设计图纸、竣工验收等重点项目由形式审查改为实质审查，充实县乡专职工程建设专业管理力量。 “有人管，有专人管”。

进一步压实责任，加大巡查执法力度。乡镇政府要承担属地监管责任，以村为网格单位开展全覆盖巡查。对电网人员发现的“两违”和农村住房安全问题，要迅速响应、迅速制止、迅速查处，查处难度大。发现的，应当报县级有关部门联合查处。加快部署乡镇综合执法队伍，提高行政执法人员能力，配合卫星执法等科学方法，严格执法，坚决追究失职责任。

(四）依法从严监管，将监管纳入法治轨道

加强对自建房安全监管的立法和制度保障。针对使用阶段的薄弱环节，特别是对自建房运营监管的薄弱环节，完善制度设计，从部门职责、施工管理、使用监管、信息平台、强制措施和法律责任。目前，湖南省人大牵头制定了《湖南省居民自建房屋安全管理若干规定》。要研究建立房屋体检制度，加强房屋全生命周期安全保障，研究建立房屋养老制度和房屋质量保险制度。地方政府可根据当地实际情况制定相关规范性文件，为自建房安全监管提供制度保障。

加强自建房安全管理执法。在执法实践中，经常存在领域重叠、法律责任重叠的问题。各部门很容易推卸责任。司法行政部门要加强部门间行政执法协调，确保职责明确、监督有效。在权力下沉、执法重点突出的背景下，要加强执法经费保障和专业人才供给，强化执法力量，让基层特别是乡镇人民政府，想做事，能做事，做好事。省、市、县三级要加强研究和监督，逐步压实责任，推动法制落地。

加强对自建房安全管理的司法保障。人民检察院、人民法院在办理涉及自建房安全案件，特别是因自建房安全引发重大责任事故典型案件时，明确各方法律责任，严厉打击各种违法行为。通过加大法律宣传、案例讲法，增强自建房屋安全管理主体的风险意识、紧迫性意识和责任意识，为有效防范和化解安全风险和安全提供司法保障。保护人民生命财产安全。

关于作者

杨文

湖南望龙律师事务所主任、党支部书记

湖南省律师协会农村法律事务专业委员会主任

中华全国律师协会农业农村法律事务委员会副主任

湖南师范大学中国乡村振兴研究院农村法研究所所长、特约研究员

浏阳市农村宅基地制度改革试点工作特聘专家顾问

冷水江市第十三届人大代表

杨文律师在乡村振兴和土地领域深耕多年，处理过许多土地领域影响较大、疑难复杂的案件。 《建设用地流转改革领域律师新法律服务研究》、《农村土地流转与“精准扶贫”的法律视角分析》、《宅基地与土地整合确权登记难点问题分析》 、《关于联合建房》《土地承包法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《乡村振兴促进法》等多篇专业论文已修订或制定法律法规并提出相应的立法建议，参与起草省内多个部门的规范性文件，并应邀为省市“法治骨干培训班”讲学。农业”和“农业综合执法骨干培训班”。自然局资源、农业农村局、农村发展局等多家农业文化旅游企业常年提供专项法律服务。返回搜狐，查看更多

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